有專家觀點認為:歐盟(EU)正試圖通過碳邊界調(diào)整機制來平衡競爭環(huán)境,將復雜的氣候問題簡單化。歸根到底,它本質(zhì)上是當前氣候問題大背景下的一種大國博弈策略。
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2024年3月10日,歐洲議會投票通過了“碳邊界調(diào)整機制”(CBAM)議案,這使得歐盟距離2023年正式施行碳關(guān)稅政策又近了一步。該議案稱,如果一些與歐盟有貿(mào)易往來的國家不能遵守碳排放的相關(guān)規(guī)定,歐盟將對來自這些國家的進口商品征收碳關(guān)稅。
該議案稱,在氣候變化問題上需要防止“碳泄漏”,如果僅將在歐盟境內(nèi)生產(chǎn)的高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到非歐盟國家,全球在氣候問題上所作出的努力將受到影響。
所謂的碳泄漏,是指發(fā)達國家溫室氣體的減排,會引起發(fā)展中國家溫室氣體排放量的增長。具體而言是這樣一種場景:由于所在區(qū)域的氣候政策提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本,企業(yè)可能需要把生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他排放約束比較低的國家。這樣一來,它們的總排放量反而提高。碳泄漏的風險在某些高耗能行業(yè)中可能更高。雖然迄今為止,這種情形并未在歐盟發(fā)生過。
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有學者表示,歐洲議會通過上述議案,意味著各黨派在碳關(guān)稅問題上態(tài)度趨向一致:對氣候變化行動不力的國家征收碳關(guān)稅。但是,綠黨和右翼勢力在減少免費碳配額問題上的仍然存在著較大的分歧,這也說明未來的法規(guī)最終條款的討論將更為膠著。目前來看,免費碳配額大概率會因為碳關(guān)稅的實施而再度削減,而這將支撐未來碳價。路孚特碳研究組預期,歐洲碳價在2025年之后會因為配額需求的提高和減排成本的上升而加速走高,預計在2030年將達89歐元/噸。
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CBAM議案主要包括三點內(nèi)容:其一,歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應納入碳關(guān)稅征收范圍;其二,碳關(guān)稅所得收入應支持歐盟氣候能源產(chǎn)業(yè)政策;其三,該機制不得被貿(mào)易保護主義濫用。
歐洲議會認為,應將碳關(guān)稅征收對象逐步擴大,覆蓋電力、鋼鐵、水泥等碳排放密集型行業(yè)。對于征收碳關(guān)稅所得收入,歐洲議會認為,該收入可以納入歐盟財政收入,進而再定向投資到綠色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)之中。
對于碳關(guān)稅將引發(fā)貿(mào)易保護主義的質(zhì)疑,歐洲議會稱,CBAM機制的設(shè)計將與世界貿(mào)易組織(WTO)所兼容。歐洲智庫布魯蓋爾研究所對此認為,最理想的辦法是使WTO允許各國就碳關(guān)稅議題展開談判。
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在該議案談判之中,歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”這一條款意見不一。歐洲議會最大黨派歐洲人民黨反對將其納入議案之中,綠黨人士則對此表示支持,雖然最終該條款并未被納入,但是議案仍保留了“避免對歐洲工業(yè)雙重保護”這一詞條。
來自法國的綠黨代表、歐洲議會議員賈多特(Yannick Jadot)對此表示,右翼議員和某些工業(yè)團體此舉打破了該報告中最雄心勃勃的部分。
拍賣和提供免費排放配額一直是歐盟提供給企業(yè)碳排放額度的兩種方式。歐盟政府之所以向工業(yè)企業(yè)提供免費碳配額,是初衷為了確保歐盟具有國際競爭力的行業(yè)不受碳泄漏威脅。
不過,歐盟政府向制造業(yè)提供的免費碳配額已逐年遞減,從2013年的80%降至2023年的30%。對此,航空、電力、鋼鐵等行業(yè)一直在游說政府,不希望減少免費碳配額。
有專家認為,如果碳關(guān)稅一旦實施,意味著不能再雙重補貼歐洲工業(yè)企業(yè),歐盟政府需要削減這些納入歐洲統(tǒng)一碳市場的工業(yè)所獲得的免費碳配額數(shù)量。議案中雖然沒有宣稱取消免費配額,但保留了“避免對歐洲工業(yè)雙重保護”這一詞條,這就說明在后續(xù)的商議中,對于歐洲工業(yè)目前負擔的真實碳價成本,還將會有進一步評估。
歐洲議會稱,該議案在歐洲議會獲投票通過后,歐盟委員會將在此基礎(chǔ)上,于2024年第二季度正式提出關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案,屆時碳關(guān)稅提案將納入歐盟氣候目標計劃的一部分。
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目前來看,該議案獲歐洲議會通過,說明歐洲議會對碳關(guān)稅議案的肯定和支持態(tài)度。相關(guān)專家表示:“議員以及各黨派的立場還是比較一致的,支持向氣候政策力度不夠的國家征收碳關(guān)稅,支持要符合WTO規(guī)則。”
“但是,也需要注意,雖然該議案最終在歐洲議會得到通過,但在歐洲議會內(nèi)部,各黨派的分歧仍很大。工業(yè)行業(yè)組織Business Europe對減少免費配額的強烈反對,以及人民黨對此的支持態(tài)度,意味著歐盟內(nèi)部在碳關(guān)稅問題上還需要再進一步彌合分歧。”
預計歐盟內(nèi)部在下一階段的商討會更加膠著和激烈,不排除歐盟委員會在某些方面向工業(yè)進行妥協(xié),比如保留部分補貼等。“但這些都只是細節(jié)討論,歐盟決定實施碳關(guān)稅的這一政策方向仍然沒有絲毫動搖。歐盟最高機構(gòu)早前就表示,碳關(guān)稅的收入將會成為歐盟復蘇基金的融資來源之一,所以必然會努力促成碳邊境調(diào)節(jié)機制政策的制定和實施,也可以繼續(xù)鞏固歐盟作為氣候政策積極領(lǐng)導者的地位。
歐洲議會稱,如果該議案最終轉(zhuǎn)化成立法,將鼓勵歐盟境內(nèi)外企業(yè)按照《巴黎協(xié)定》的目標制定脫碳目標。污染最為嚴重的部門還有可能邁向零碳創(chuàng)新,也可以促使歐盟的貿(mào)易伙伴更好地與歐盟國家開展貿(mào)易。
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2024年4月9日,彭博社記者Ewa Krukowska撰文對歐盟的CBAM議案進行了深度解讀,以闡明該工具背后的基本思想。文章認為,歐盟的《綠色協(xié)議》是旨在重塑歐盟經(jīng)濟,到2050年實現(xiàn)凈零排放的一系列政策,也可以說是歐盟政府為應對氣候變化提出的最雄心勃勃的計劃。但第一個吃螃蟹者是需要付出代價的。
至少在最初階段,在歐盟生產(chǎn)的商品將比那些不受減排法規(guī)約束的商品更貴,從而削弱了歐盟企業(yè)相對于全球競爭對手的競爭力。為了防止部分歐盟區(qū)域的企業(yè)可能會逃離歐盟,歐盟政策制定者正在設(shè)計一種懲罰碳密集型商品進口的方法。盡管目前尚未正式公布該議案的詳細細節(jié),但議案本身已經(jīng)引發(fā)了大量的爭議。文章認為,CBAM具有以下顯著特征:
1)這是“壓在天平上的拇指”
當歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮·德·萊恩(Ursula von der Leyen)于2024年7月首次提出這一建議時,她稱其為碳邊境稅。從那時起,它的內(nèi)涵得到了擴展,并獲得了一個新名稱:碳邊界調(diào)整機制(CBAM)。因為征稅可能會引起世界貿(mào)易組織(WTO)的強烈反對,世貿(mào)組織的屬性注定其不喜歡貿(mào)易保護主義,但邊界調(diào)整機制可能會讓那些已經(jīng)為碳排放定價的國家免遭懲罰。根據(jù)世界銀行現(xiàn)有的數(shù)據(jù),目前全球只有五分之一的碳排放受到碳定價的約束。
2)這是歐盟排放交易系統(tǒng)(EU ETS)的鏡像
CBAM很大可能會像世界最大的碳市場歐盟排放交易系統(tǒng)的鏡像一樣運作。在這種“鏡像式排放交易系統(tǒng)”中,碳排放密集型商品的進口商要支付一筆費用,這筆費用與他們采購歐盟區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的同類產(chǎn)品所包含的碳排放費用相當。由于預期歐盟政府將制定更嚴格的氣候目標,目前碳排放總量控制和交易計劃中的排放配額價格已經(jīng)在飆升。
3)這是一個“難解的問題”
歐盟政策制定者表示,以一種與WTO兼容的方式來設(shè)計CBAM是十分困難的,但卻是可行的。然而,歐洲在實施該機制方面還需要應對更多挑戰(zhàn),從政治問題到技術(shù)因素,例如如何確定產(chǎn)品所含的碳量,以及如何向歐盟以外的國家提供信用等。該委員會計劃在六月公布法規(guī)草案,但該方案必須獲得歐洲議會和成員國的批準才能成為法律。這個過程涉及可能長達兩年的談判,這也意味著CBAM實際上要到2023年才生效。
4)這是一塊待切的“蛋糕”
歐盟委員會反復強調(diào),CBAM的引入將意味著結(jié)束或至少是逐步取消目前給予最有可能離開歐盟的企業(yè)的免費碳排放配額;但保持這些免費配額將使CBAM與WTO規(guī)則不符。而工業(yè)界想要魚與熊掌兼得,稱必須繼續(xù)免費分配排放許可。因此,未來在有關(guān)該政策最終方案的談判中,這個問題將成為最大的難點之一。
5)這是一根牽一發(fā)而動全身的“線”
歐洲的CBAM計劃已經(jīng)引起了烏克蘭、中國和印度等國的外交關(guān)切。這項計劃中的征稅法案安排在關(guān)鍵的“英國格拉斯哥聯(lián)合國氣候變化大會”(COP26)召開的五個月前提出,屆時,建立全球聯(lián)盟將是確保主要排放國加大減排努力的關(guān)鍵。因此,這項計劃的通過將會引發(fā)棘手的問題,但至少在理論上是它有可能的實現(xiàn)的。
6)這可能會“引火燒身”
歐盟委員會估計,邊界調(diào)整機制帶來的資金收入將會成為歐盟預算收入的潛在新來源,從每年50億歐元(60億美元)增至140億歐元。前歐盟委員會高級官員喬斯·德爾貝克(Jos Delbeke)和彼得·維斯(Peter Vis)警告說,有關(guān)如何處理這筆收入的決定將招致最大的反對。十年前,當歐盟(EU)試圖將國際航班納入碳市場時,他們遭到了強烈的反對。此舉在一定程度上被視為歐盟挖掘新資金來源的一種工具。他們在12月為歐洲大學研究所(European University Institute)撰寫的政策簡報中寫道:“任何收入都應該用于發(fā)展中國家應對氣候變化的目的,或者用于幫助全球工業(yè)脫碳。”
7)這是一個敞開的“疆界”
一開始,這項措施的范圍將僅限于少數(shù)行業(yè),電力、水泥、鋼鐵、鋁和化肥最有可能成為候選行業(yè)。歐洲從俄羅斯,烏克蘭和西巴爾干地區(qū)進口電力。水泥進口的最大來源是白俄羅斯,哥倫比亞,土耳其和烏克蘭,而鋼鐵主要從中國,俄羅斯,土耳其,英國和烏克蘭進口。邊境調(diào)整機制將在未來幾年內(nèi)逐步擴展到其他行業(yè)。
8)這是一項“胡蘿卜加大棒”的政策
歐盟希望為其企業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境,并鼓勵歐盟以外的國家采取更多的氣候行動。但如果其他國家采取行動,或如果該提議加劇了貿(mào)易緊張局勢,CBAM可能最終成為歐盟選擇性使用的工具,而不是被全面應用的工具。“如果辯論導致在全球范圍內(nèi)更雄心勃勃地實施氣候政策,那么最好的CBAM,可能就是從未使用過的CBAM,” Delbeke和Vis寫道。
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4月11日,美國《華盛頓郵報》援引知情官員的消息稱,美國總統(tǒng)氣候特使約翰?克里(John Kerry)將于下周訪問中國上海,試圖在中美關(guān)系緊張的局面下,尋求在氣候變化問題上開展緊密合作。但這名官員同時表示,由于這是一次“敏感的訪問”,因此行程最終仍有可能被取消。
克里此前曾多次表示,全球氣候危機是一個“獨立的問題”,離不開中美兩個大國的共同努力。4月8日,他在接受印媒采訪時就提到:“我們希望在這方面與中國合作,總統(tǒng)拜登說的是我們在一些問題上有分歧,但我們不能被這些分歧限制住,我們需要在氣候問題上合作。” 據(jù)報道稱,克里將于4月22~23日在美國主持虛擬氣候峰會。
有關(guān)中國在氣候問題上與美國合作的問題,中國外交部發(fā)言人汪文斌2月26日曾表示,解振華出任中國氣候變化事務特使體現(xiàn)了中國政府對應對氣候變化工作的高度重視。解特使已經(jīng)與美國總統(tǒng)氣候問題特使克里建立了聯(lián)系,并開展對話磋商。汪文斌強調(diào),中方愿同美方及國際社會一道,加強氣候變化挑戰(zhàn)合作應對,共同推動《巴黎協(xié)定》全面有效實施,助力全球綠色低碳發(fā)展。
需要清醒地認識到,氣候變化問題是一個非常復雜的綜合性問題,國際社會在應對氣候問題的過程中,需要通力合作,才能避免一步步滑向不可收拾的境地。
對于低碳轉(zhuǎn)型,各個經(jīng)濟體之間既存在共同利益,也面臨不少矛盾。以歐盟為代表的多數(shù)發(fā)達國家憑借自身在減排、環(huán)保和可再生能源上的優(yōu)勢,在減排指標上表現(xiàn)非常積極。但在針對向發(fā)展中國家提供減排上的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)問題上,表現(xiàn)消極或極力回避,實質(zhì)上隱含著通過有償技術(shù)轉(zhuǎn)讓從中謀利的想法。
發(fā)展中國家則認為大量的溫室氣體應當歸咎于發(fā)達國家在歷史上的大量累積排放,且發(fā)達國家人均排放量遠超發(fā)展中國家,理應承擔更多的減排責任。
除此之外,發(fā)展中國家對發(fā)達國家的動機也表示懷疑,認為氣候問題或是發(fā)達國家遏制發(fā)展中國家發(fā)展的理想借口。不僅是發(fā)展中經(jīng)濟體,即便像美國這樣的發(fā)達經(jīng)濟體,出于經(jīng)濟增長的考慮也并不希望承擔太多的減排責任。
無論如何,希望這種博弈的最終結(jié)果是可以讓全人類接受的。
https://www.yicai.com/news/100975971.html
https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/how-to-understand-the-eu-s-carbon-import-levy
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0746&from=EN
https://www.guancha.cn/internation/2021_04_11_587008.shtml
https://www.163.com/dy/article/G7B8053I0519PJJ6.html
https://finance.sina.com.cn/china/2021-04-06/doc-ikmyaawa7677182.shtml
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